因此，权力机关需通过主动及事中监督防范地方政府性债务风险。

与以往的地方改革试验相比，授权地方改革试点决定并不是赋予地方改革试验主体创设或修改某项法律的权力，而是赋予其适用被暂时调整或暂时停止后的法律的权力，这说明授权地方改革试点决定归根到底是中央立法权。在农民住房财产权抵押贷款试点地区，允许以农民住房财产权抵押贷款[22]。

同时，考察全国人大常委会授权决定的具体文本内容，我们也可以发现授权地方改革试点决定与法律修改的紧密联系。例如，范进学明确质疑全国人大常委会这一系列行为的合法性，认为全国人大常委会是无权授权的[4]。在当前中国特色社会主义法律体系业已形成的背景下，立法活动中的法律修改成为法律变动的主要方式。时任安徽宣城市房管局局长的孙令军拒绝记者的采访要求，并抛出一句话：现在还不好讲，讲了会添乱，弄不好前期的试点工作会前功尽弃，甚至会坐牢。虽然授权立法与授权地方改革试点决定在授权主体、受权主体、运行逻辑等方面存在共通之处，但二者也有明显差异。

在全面深化改革与全面推进依法治国的双重背景下，授权地方改革试点决定可在引领与保障改革，以试验立法的方式完善中国特色社会主义法律体系、协调法治与改革关系等方面发挥重要功能。例如《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》对暂时调整或暂时停止的事项进行说明：国务院及其国土资源主管部门要加强对试点工作的整体指导和统筹协调、监督管理，按程序、分步骤审慎稳妥推进，及时总结试点工作经验，并就暂时调整实施有关法律规定的情况向全国人民代表大会常务委员会作出报告。在监督结果的利用和处理上，《意见》强调了要将权力机关督促审计查出突出问题整改与权力机关的其他职能结合，建立听取和审议整改报告机制。

纵观历史，合理的预算执行监督制度无不表现为议会主导及与此相关的制度设计。[9]再如，该条例第12条规定的审计事项当中，审计机关审计的对象包含6类。(2)建立权力机关为归责主体的监督结果处理机制。各级权力机关应当成为审计机关的主管机关，审计机关由权力机关产生并向权力机关负责，向本级权力机关报告工作，独立行使审计权，业务上只接受上级审计机关的领导。

因此，权力机关需通过主动及事中监督防范地方政府性债务风险。[8] 以此观之，审计机关的设立是为了服务政府的计划经济管理职能，属于计划经济五个环节当中的监督环节。

如2016年，仅审计署发现并移送重大违纪违法问题线索600多起，涉及公职人员1100多人。从30多年的运行情况看，违规使用财政资金现象屡现报端，地方政府性债务风险成为舆论焦点。1.我国地方政府性债务规模逐年递增。在听取审计工作报告与整改报告后，应当就报告整体或专门事项，安排专门时间公开辩论、听证和质询，必要时分组审议并作出决议。

[23]免疫系统理论认为，国家审计的核心是推动民主法治，保障人民的根本利益。其中，第4类为国家给予财政拨款或者补贴的其他单位，第5类为国有资产的中外合资经营企业、中外合作经营企业、国内联营企业和其他企业。人大审议仅仅成为了形式要件，许多地方借债行为并不纳入预算管理，更谈不上预算执行监督。2006年《监督法》规定，人大常委会每年审查和批准预算时，要听取和审议本级审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

[10]经过十来年的发展，中共中央认识到，以经济建设为中心，必须改革计划经济体制，建立和完善社会主义市场经济体制。2013年，审计署发布的《全国政府性债务审计结果》显示，当年6月底，地方政府负有偿还责任的债务(地方政府性债务)共计10.89万亿元，2014年为15.4万亿，2015年为16万亿，2016年为17.2万亿元。

构建以权力机关为归责主体的预算执行监督结果运用制度，将屡审屡犯等现象的处理与权力机关人事任免职能相结合，将违法违纪现象的处理与监察委员会等制度相结合。另外，《监督法》第8条规定，各级人民代表大会常务委员会可以听取若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的专项工作报告，也可以在听取时，就报告所涉及的预算执行方面的问题，比如地方政府性债务风险进行专题研究审议，对偿债能力进行直接审查，为下一年度的预算决算编制、预算变更提供依据。

如1988年颁布的《中华人民共和国审计条例》1条规定：为加强对财政、财务收支以及经济活动的审计监督，严肃财经法纪，提高经济效益，加强宏观控制和管理，保障社会主义现代化建设的顺利进行，制定本条例。权力机关主要是要求被审计机关整改，几乎未用过质询、罢免等方式对审计发现的问题及整改不力情况进行问责。党委研究财政问题的会议是财经领导小组会议，政府则是行政首长办公会议。地方权力机关应主动监督、积极参与事中监督，防控地方政府性债务风险。[3]有些地方政府甚至通过行政命令的方式直接禁止某些方面的审计监督。为了保证各权力机关更好地实施监督，应配备实现监督目标的其他具体权力。

如果依然使用行政主导下的预算执行监督体制，本级人民代表大会或其常委会审查批准只具有形式意义，对地方政府举债权力没有制衡，则会增加破产发生的概率。在行政主导的预算执行监督制度下，一方面，受托人与预算执行人合二为一，变为内部监督。

审计工作报告由审计部门起草并经由政府审批，是自查、修改、删减之后的审计结果报告，不能全面反映预算、决算过程中所出现的问题。(2)权力机关主导的预算执行监督制度是加强人民当家作主的制度保障。

但是现实中，因为查处违法违纪的部门较多，包括纪检、监察、反贪甚至公安部门，所以有时会产生管辖权冲突的情况。这种监督是有限的：(1)审议审计工作报告是在审计结果报告的基础上形成的，在提交权力机关前大部分问题已在行政机关内部消化。

(三)发挥权力机关在审计结果利用机制中的积极作用 《意见》指出：建立健全审计与组织人事、纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制，把审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来，把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。[21] 2.行政主导型预算执行监督制度不能有效约束地方政府性债务违规。[5]因此，审计所发现的问题全部体现在审计报告中，审计结果报告是对各个审计报告的集中。权力机关仅靠听取整改报告的方式监督预算执行情况，缺乏约束力。

从30多年制度运行情况看，财政资金违法使用等问题屡现报端，地方政府性债务风险成为舆论焦点。1982年《宪法》91条规定：国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。

审计机关往往在对应财政年度下半年或次年初启动预算执行监督制度运行周期。(二)权力机关从被动结果监督向主动事中监督转变 1.权力机关应主动参与事中监督，防范地方政府性债务风险。

经济责任、反贪腐成为审计机关的重要工作，预算执行审计重要性相应降低。[14]程乃胜：《国家审计和国家监察要不要合并》，《中国法律评论》2017年8月16日版。

(一)现行预算执行监督制度完善的方向选择 1.现有预算执行监督制度的改革方案存在局限性。会议确定的方案，事实上已得到列席的权力机关成员支持，并将会获得权力机关审议通过。因此，从财政年度角度看，权力机关监督属于事后监督，审计机关事中、事后监督兼而有之。以GDP增减为主要考核标准的机制，鼓励官员创新与突破而不是墨守预算限制。

权力机关对预算违规主体不处罚问责，导致被审计主体的违规成本小、收益大，甚至有研究发现因为重整改、轻归责的处理方式，不是抑制了预算违规，而是诱导了预算违规。[17]宋达、郑石桥：《政府审计对预算违规的作用：抑制还是诱导》，《审计与经济研究》2014年第6期。

[20]在16个审计报告中，10类问题的出现频次分别如下：分配权力分散15次，项目设置交叉重复14次，资金投入分散13次，转移支付规模过大、比重过高7次，管理制度不健全7次，违规使用资金、挤占挪用4次，资金拨付不及时、不到位3次，限定专门用途3次，多头申报、套用资金2次，项目与政策目标不符2次。[2]从各条文观之，在我国，审计监督权是行政权的一种，具有执行力、确定力、拘束力等行政权特征。

在权力机关主导的预算执行监督制度下，人民代表大会及其常委会可以按照十九大精神，充分发挥自身代议功能，行使《预算法》《监督法》和《审计法》的各项职能，并通过询问、质询、问责等方式进行有效归责。1.屡审屡犯问题的处理。

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